“流程再造”服务型政府

———浙江上虞市率先创新行政体制的调查

３月３日，临近结束的浙江“两会”，突然添了一个热门话题。

来自当天全省投资审计工作会议的消息称，２００４年，伴随着１４００项审计项目的实施和１．２５亿元国家建设资金的核减，浙江东部的上虞市终于率先建立起统一的投资监督机制，投资审计的“全过程”和“必审制”的目标基本实现。

投资审计体制的改革成功，只是上虞市行政体制创新的一个缩影。政府管理体制如果不改革，按温家宝总理的说法，就如同“一马当道，万马不可前行。”早在５年前，上虞就率先改革“政府流程”，创建全国县域范围内的第一个便民服务中心”。如今，上虞从更深层面的行政体制创新入手，公共服务型政府的“流程再造”已从理念付诸实践。

“编制规划”与“制定规则”

在浙江，上虞是一个“沿海的内陆城市”，夹在杭州、宁波中间。计划经济年代的惯例是“大树底下不长草”。市场开放后，尽管资金、信息、物流川流不息，但多半也是“流而不转”，经济洼地显而易见。

要填平“洼地”，改变历史和命运，上虞的突破口选得与众不同：打造规范高效的“有限政府”。

当过纪委书记的市长徐文光，打了个形象的比方：政府办事也要靠“双规”，这就是规划和规则。

２００３年的春天，上虞街头冒出了一批德国人，他们并不是旅游者，而是市政府请来的规划师。

微风徐徐的一天早上，为整治规划河道平原，市水利局规划科科长带着洋规划师来到了—个河道整治的“样板工程”。河中水波清清，两边砌石整齐，满以为会受到夸奖。没想到，洋规划师却个个皱起了眉头：砌石这么整齐、石缝这么密，水中的鱼儿，虾儿到哪里安家呀?选
整齐的砌石，引出了一联串城市规划的问号：

路堵———是车堵还是人堵？

排涝———为什么要把淡水白白地排到海里？

湿地———不动是不是最好的开发？

旧城改造———是不是全部推倒重新布局？

产业———是集中还是集聚？

文化———怎么可以生生断掉一张历史长卷？

听专家的意见，还是凭自己的判断?芽上虞作出了一个惊人之举：投入３０００万元，请德国规划师为主编制规划。如此大手笔，不仅在上虞是破天荒，在浙江全省恐怕也无先例。徐文光说，编制从战略规划、总体规划到分区规划、专题规划，前所未有的规划冲击波，可谓一石激起千层浪。

规划的同时，是制定规则。最明显的，莫过于土地管理。市国土资源局局长任水雨告诉记者，２００３年以来，市政府先后制定的土地管理规范性文件就有３０多个。早在国家实行宏观调控之前，上虞就制定出台了十多个规范性政策文件，坚决制止变相圈地行为、控制投资强度和建筑密度，提高土地的集约利用水平。在投资环境营造方面，建立健全外资项目联审联批等四项例会制度，在全省最早制定出台了“损害和影响经济发展环境责任追究办法”。此外，在建设项目管理、工程招投标、社会保障、生态城市建设等方面，也都形成了一整套政策制度体系。

“让制度说话，按规则行事”。规则意识的觉醒和强化，无疑成了创新行政体制，打造现代公共服务型政府的先决条件。徐文光说，过去一条马路修不修、如何修?芽往往是局长定了，报到市政府。现在相反，“局长上菜”悄然变成了“市长点菜”。

“一分为二”与“合二为一”

落实科学发展观，在本质上需要一个强有力和更为节约廉价的政府。

上虞市委书记任其良认为，强有力，意味着能够聚集足够的社会资源，统筹协调，以保障社会公平和关键领域的可持续发展。节约廉价，意味着需要通过行政资源的集约化降低运行成本。

记者在调查中了解到，在创新行政体制，构建现代公共服务型政府的过程中，上虞市突出强调一个理念：统分结合，有分有合，协调配合，形成合力。

新理念引导的结果，是工作运行机制的创新：发计一个头、土地—只口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙。上虞市发展计划局局长傅亚文对此深有感触：新机制运行以来，政府发展经济的计划性、对土地一级市场的控制力、规划的龙头地位和调控作用、建设项目的整体性、预算内外财力的集中使用和全过程、全方位、立体式监管，得到了全面加强。

“这种全新的流程再造，实际上是进一步约束和规范了行政行为。”徐文光以经营性土地出让为例，过去是“一支笔”批了算数，现在则要“两层三规五步曲”。两层，是指土地出让须经国土、规划联席会议和政府常务会议两个层次讨论审批；三规，是指土地出让方必须做到规划完整、规则在先、规定明确；五步曲，是指从方案研究把关到项目验收的一整套程序，相应设计六套表格，每个环节有记录、责任人有签字。

更为明显的是，改革投资审计体制，在专门设立投资审计机构的同时，重在改进监督方式，实施全过程跟踪审计。上虞市审计局副局长蒋云对国家建设项目专业审计分局的功能概括为：变思路、移重心、换职能。要变间接为直接，变事后为事前，变单程为全程。

记者注意到，“流程”一变，传统审计机关的某些惯例，随之—扫而光。首先，通过对国家建设项目招投标时的标底复核，尽可能在预算编标环节挤减造价水分，控制项目的造价；其次，对大型重点工程设置专职联络员，实施跟踪审计，明确规定经招投标后的工程发生的变更，必须先经专业分局的认可，有效加强工程变更行为的规范性：第三，强化对项目的竣工决算，明确工程完工后必须经专业分局审计或认可后才能支付工程款。

浙江省审计厅认为，这种全过程的监督方式拓展了政府投资审计的领域，改变了以往审计机关注重事后监督的传统，将审计监督贯穿于项目建设的全过程，审计监督效果的提高显而易见。据悉，上虞市专业审计分局成立一年多来，为政府节约了大量投资，有效维护了国有资产的安全完整。已累计节约国家建设资金１．６７亿元，补缴税金、罚款、上缴款等２４８万元。

“外求公正”与“内求团结”

传统政府向现代政府转型的过程，是一个对原先失范行为的否定过程，更是对现代市场经济和现代民主政治发展的不断调整、适应和重构过程。

按徐文光的理解，有限政府，就是减少权力；法制政府，就是规范权力；效能政府，就是用好权力。如何在“有限”的权力下，滴水不漏地履行职责？徐文光回答：既要“柔情似水”，更要“铁板一块”。

“柔情似水”，当然是对老百姓，真正体现为民谋利。一个简单的例子就能说明问题。２００３年，上虞市政府以市长一号令的形式，出台征用农民集体所有土地暂行办法。市政府有言在先，必须做到三个统一：统—征地主体，统一补偿标准，统—监督管理。目的却是一个：公正交易行为，保障农民利益。

据调查，当年对征用农民集体土地的补偿，按照年产值区片价乘倍数的方法进行，补偿标准为征用耕地的，按该耕地被征用前三年平均年产值的８倍进行计算。征用耕地以外的农用地和未利用地，按照耕地标准的５０％补偿。与此同时，建设用地出让价格由原来的每亩５万元，提到目前的１０万元左右。徐文光说，大幅提高农民补偿标准，既有效提高了集约用地水平，又切实保障了被征地农民的利益。

“铁板—块”，则是指政府内部。现在，政府正处于艰难的转轨时期，对内没有弹性，必须铁板一块。

内部的制约、团队的打造，特别要强调政府文化的营造。

徐文光告诉记者，上虞市创新行政体制，打造现代公共服务型政府，无非是为了倡导一种新型的执政观念。首先是亲民爱民，执政为民。“亲民”正是适应新时期社会对政府的要求而形成的新的文化要素，“为民”则是政府所有工作的出发点和落脚点。二是让制度说话，按规则行事。三是内求团结，外求公正。依靠市场的力量，提高市场的开放度，还权于市场；依靠群众的力量，提高群众的参与度，还权于民众。

“我们所有的工作，就是要追求并体现我们是一个人民的政府、公民的社会，追求并体现法治的精神，民主的理想。”徐文光充满激情的语言，道出了上虞市打造现代新型政府的动力之源，更意味着新型政府的“流程再造”还有许多难题有待破解。 （摘自３月１７日《经济日报》，作者黄平 赵伟平）