打造规范高效的“有限政府”

——上虞探索现代行政体系述评（上）

最近，浙江省上虞市政府出台一项有关应诉“民告官”案件的规定，广受各界关注：在上虞，今后凡是有重大社会影响的行政诉讼案件，行政首长必须出庭应诉，其它行政诉讼也要有分管领导出庭；同时，行政机关败诉责任追究制、行政应诉层级监督制度也得以建立。
　　“以往若是政府成被告，法庭被告席上常常不见行政首长出面。上虞市出台这一规定，以平等心态面对‘民告官’，更有助于树立开明务实、敢于负责、规范高效的现代新型政府形象。”有法律界人士这样评论。
　　近年来，上虞市在建设现代新型政府上进行了大胆改革和探索，为落实科学发展观提供了良好政治基础。
　　推进制度化、市场化，规范和约束行政行为
　　面对新一轮的发展机遇，２００２年底，新一届上虞市政府领导班子提出自身的历史定位：为新一轮发展奠基。
　　“奠基”一词，折射出一个理性政府的全局观念、长远眼光和务实作风。用一个形象的说法，就是“填塘渣、筑跑道、搭框架、造平台”，在不遗余力加快城市化和工业化进程的同时，积极推进制度化和市场化。
　　近两年里，上虞市政府下决心、下功夫清理过去的政策文件，根据不断出现的新情况、新问题制订出台了相互配套衔接的一揽子政策制度。在土地管理方面，早在国家实行宏观调控之前，已经制订出台了十多个规范性政策文件，坚决制止变相圈地行为、控制投资强度和建筑密度、提高土地的集约利用水平。在投资环境营造方面，建立健全了外资项目联审联批等四项例会制度，推行乡镇外资项目代办员制度，制订出台了对损害和影响经济发展环境的责任追究办法。另外，在建设项目管理、工程招投标、社会保障、生态市建设等方面，也都形成了一整套政策制度体系。
　　“让制度说话，按规则行事”，已经成为上虞市政府系统共同遵守的一个办事准则，也为打造现代新型政府提供了先决条件。
　　市场化的推进，则是一个解放思想、更新理念、转变职能的过程。
　　“一只杯子，政府用５元钱可以做，企业实际只要４元钱，我们宁愿花５元钱让企业去做。”上虞市市长徐文光以这样一个比喻，表明政府推进市场化的决心。去年以来，上虞市进一步扩大了对内对外的全方位开放，充分发挥市场配置资源的基础性作用。洪山湖梁祝风情旅游区建设等一批政府投资项目大胆实施市场化运作，管道煤气、自来水公司成功推向市场，城北医院、商业中心等公建配套项目的建设也全部吸引民间投资。
　　相应地，政府职能转变的步伐也明显加快，在放松行政管制、打破行政性垄断、弱化微观经济管理职能的同时，政府进一步强化了区域调控职能，把主要精力放到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，将工作重点转到制定地方经济社会发展规划上来，着力解决规划滞后的问题。去年以来，先后投入３０００多万元，聘请国内外规划专家制订了一揽子有统有分的规划，整合方方面面的资源，统筹经济社会的协调发展。
　　推进制度化和市场化，进一步规范权力、约束权力，上虞初步实现了“有限政府”的这一目标。
　　统分结合，形成合力，推动行政资源集约化
　　落实科学发展观，实现“五个统筹、五个坚持”，在本质上需要一个更加强有力、更为“节约廉价”的政府。强有力，意味着能够聚集足够的社会资源，统筹协调，以保障社会公平和实现基础设施、教育、科技、农业、国土和环境治理等各个关键领域的可持续发展。节约廉价，则意味着需要通过行政资源的集约化来降低运行成本，以保障科学发展观的落实。
　　在打造现代新型政府的过程中，上虞十分强调全市一盘棋思想。市长徐文光阐述了一个观点：统分结合，有分有合，协调配合，形成合力。统需要分，分了又要统，有分是为了有合，分是为了更好地合，通过整合形成更强大的合力，从而促使政府及其部门的领导跳出狭隘的部门利益，站在经济社会发展大局的高度、站在政府工作全局的高度，做到部门力量集中使用，形成政府工作强大合力。
　　为了进一步提高政府统揽全局的能力，上虞市根据发展的新要求，率先建立了“发计一个头、土地一只口、规划一张图、建设一盘棋、资金一本账、监管一条龙”的“六个一”工作运行机制。这一新机制运作以来，政府发展经济的计划性、对土地一级市场的控制力、规划的龙头地位和调控作用、建设项目的整体性、预算内外财力的集中使用和全过程、全方位、立体式监管，得到了全面加强。
　　譬如，在土地问题上，实施“七统一”的管理制度，即统一公布公示、统一规划选址、统一征用补偿、统一确定地价、统一签订合同、统一收缴地价款、统一验收管理，彻底改变以往各乡镇自己征土地、定价格、搞补偿，最后才到国土部门报批手续的现象，有效制止了低价竞争、恶性循环甚至损害农民利益的行为。上虞市严格按照国家、浙江省政府的要求，实行规范化操作，建设用地出让价格由原来的每亩５万元左右，提高到目前的１０万元左右，同时大幅提高了对农民的补偿标准，既有效提高了集约用地水平，又切实保障了被征地农民的利益。
　　在此基础上，上虞市政府对行政资源大力度地进行整合，推动体制机制创新。杭州湾绍兴工业新城区——上虞新区“先行先试”，管委会下设规划管理、建设管理、经济贸易、招商引资四个局，相关部门充分授权，实行“封闭运作、扎口管理”的新机制。为进一步拉长监督链，提高监督实效，在成立招投标监督办公室的同时，又大胆整合审计和财政的监督职能，建立了国家建设项目专业审计分局，强化事前、事中、事后的审价监督。最近，该市又专门成立虞南区域生态保护与开发工作综合协调机构，由相关部门和乡镇的主要领导组成，对８１８平方公里虞南生态区实施保护性开发，确保生态建设的整体推进、协调发展。此外，在城中村改造等重大城市改造项目中，都成立了专门的办公室或指挥部，从规划、建设、国土、社保、财政等相关部门抽调人员，强化部门合力，进行集中攻坚（原文刊登于１２月２７日《人民日报·华东新闻》头版头条）。